CFDA副局長吳湞詳解中國醫藥產業6大焦點問題

CFDA副局長吳湞在第八屆中國醫藥企業家年會上暨2016醫藥產業創新論壇上交流了六個重磅級議題：1、加快審評速度，有信心三年解決積壓；2、提高審評的標準和質量：新藥定義全球首家；3、一致性評價：上下有共識，企業不能靠，接下來有動作；4、臨床試驗數據核查，80%退回，不能說主觀造假，不規範、不準確怎麽重新準備資料？5、工藝核查，執行工藝與審評工藝的一致性，意在核實；6、堅持“兩票製”整治流通，強化工業企業的擔當。 以下為演講稿整理：
今年以來，CFDA在加強監管方麵采取了很多舉措，在藥品審評審批的改革方麵也有了一些新政。頻繁密集地發布了一些關於整治、監管，特別是從嚴管理的一些文件，也印發出台了關於鼓勵創新、支持創新、改革審評審批各項製度等一係列的文件。很多人講CFDA這一年來的改革力度之大，監管力度之強，文件出台之密是前所未有的。因為出台得多，使得大家有一個感覺，有點應接不暇。很多人對於我們一些監管的政策可能理解不一定全，對於一些改革的舉措沒有理解得透，所以自然而然有很多的討論和議論。
針對大家所關心的問題，我簡單地梳理了一下大家在關心一些什麽，關注一些什麽。大家關心的就是我們監管者要去想的，大家關注的就是我們要去研究的；大家感覺到是問題的，我們就一定要想辦法解決好，大家滿意的，那才是我們做的最終效果。反過來講，如果大家覺得不滿意，我們還是要及時的糾正。所以我想就大家關心的幾個問題跟大家做一些簡單溝通。

1、審評審批提速：消積壓有信心

去年8月，國務院發布44號文件，給CFDA定了5項目標，12項任務，4項保障措施。對於這5項目標，三年後要盤點，對賬、銷賬。其中一項就是提高審評審批速度，“2016年要實現消除積壓，到2018年要實現按時限審批。”
去年此時，CDE的注冊審評積壓量為2.3萬件，去年受理量為8000件，今年受理量是5000件，到今年年底我們的審評積壓量預計可以減少至9000件。對此，CFDA一方麵要加快存量消化，另一方麵要把增量消化。說實話，這是一個很難的事情。我們經過反複測算，反複研究應該采取何種措施才能完成目標，以此為依據我們明確提出“2016年基本消除積壓”。什麽叫基本消除積壓？標準就是消除審評積壓，在今年年內保持積壓量在1萬件以內。
經過今年努力，2017年，我們看能不能實現整個注冊審評的進出平衡，即當年受理的，在一個年度時間範圍內解決；2018年爭取實現按時限完成審批。
要達到最終目標，必須解決好兩個問題。第一是增加審評人員。去年CDE藥審人員隻有120人，今年已經達到了400人。大家注意到，從去年開始，藥審中心密集向社會發出招聘公告，不停地招聘人員，但到目前為止，人員還不夠，接下來將繼續加大招聘力度。如果審評人員數量達到1000人，按時完成目標，我們就有信心。第二是提高申報門檻，降低申報量。如果申報量太大，CFDA審評速度再快也無濟於事，所以要控製申報量。當然不是為控製而控製，而是要提高審評的一些標準，抬高門檻，讓一些不符合標準的不能報審。我認為中國醫藥工業4700家企業，再加上大家對於新藥報批的熱度，中國一年5000件申報量可以接受，而且也應該是理性範圍之內。此外，加上改革審評流程、優化程序、簡化一些過程，審評速度還會提高。三年實現44號文件規定的目標，我們還是有信心的。
 

2、提高審評的標準和質量

在新藥審批審評改革中，還有項任務是提高審評質量。CFDA在新藥分類上已經做了大量工作，將化藥的9類改為現在的5類，在新藥的定義方麵做了調整。新藥的概念是全球首家上市，也就是叫全球新。CFDA之所以進行這樣的改變，是因為我們希望中國做新藥不是簡單的重複，而是鼓勵大家走創新之路。對於仿製藥要求必須和原研在等效性上實現原研藥品的可替代。
我們在藥品研發過程當中大家需要有更好的定位，讓那些真正具有創新價值的藥品能夠得到相應一些政策支持和幫助。讓仿製藥的回歸仿製，滿足臨床效果，隻要仿製的藥品效果能夠和原研一模一樣實替代，那麽藥品質量就有一個明顯的提高和大踏步的前進。
但是，這種分類嚐試在行業內也有一些擔心，全球性新藥怎麽判斷，誰來判斷？包括跨國公司，特別是一些具有原創能力的企業有擔心，擔心自己不能在中國成為全球性的新藥，不能享受到新藥的有關政策和帶來的好處；擔心這種全球性的製定可能會給今後新藥當中的專利、數據保護等等帶來一些影響。
雖然這些問題CFDA也想過，但是想得沒那麽深。新藥概念重新調整以後，確實帶來一些新挑戰，也出現一些新問題。因此，在新藥注冊分類以後，CFDA後續做了一些配套技術文件。包括指導文件，指導技術要求，甚至包括大家所關心新藥後麵的一些專利問題和數據保護問題，這些CFDA將會一一研究。但方向是，通過新藥分類調整來推動中國新藥創新向前發展，使大家更多的投入到創新活動中來，讓中國能夠有更多的創新產品出來。
 

3、一致性評價：企業不能靠

對於上市後藥品進行質量和療效一致性評價是CFDA正在抓的重點工作，也是這次改革裏麵難度最大、耗時最長的一項改革。當然，也是意義很大的改革。這個難題我們知道很難，因此我們研究也很多，現在已經從上到下形成了一個共識。在前不久剛剛結束的全國衛生與健康大會上，習近平總書記講話中明確提出要做好仿製藥上市藥品的一致性評價；李克強總理在大會講話中將這項工作納入到下一步工作的要求當中；劉延東副總理在會議總結時明確要求一定要把這項工作做好、做實。《健康中國2030》、醫改“十三五”規劃、藥品“十三五”規劃都把一致性評價寫進工作計劃。這項工作上下已經有共識，而且大家有所期待。
關於仿製藥一致性評價，大家關注兩個方麵：第一是參比製劑的獲得。此問題關注度高的原因在於，參比製劑選對了、做好了，通過就快，反之則徒勞無功。現在CFDA已經收到數百家企業、數百個品種的報備案，有些已經給了回答，有些還沒有給予回答。現在大家都希望總局能夠給出一個參比製劑目錄，大家有可對照、可選擇、可依賴，但我們想要出參比製劑目錄也並不容易。
參比製劑應該在大家共同努力下群策群力找辦法，因為國外有原研藥的說明書，作為我們產品選擇無可厚非。這些藥品如果中國有銷售，首當其衝作為參比製劑；如果國內沒銷售，大家有能力在國外購買，CFDA願意為大家做好服務；如果原研藥沒有，CFDA也有國際公認，那些仿製藥品在全球有影響力，大家認可；甚至，如果公認的藥品在國際上買不到，我們還可想其它的辦法，比如說在香港，香港也是大量的國際采購，我們通過香港找一些我們產品相關的藥品，在這個問題上，CFDA與香港衛生局、香港醫管局、香港衛生所都已經進行了一些交流。我想通過各個方麵的努力，參比製劑還是能夠找得到的。這裏麵需要發揮大家的作用，發揮主觀能動性，不要等、不要靠，有些我們能做的先做，能定的先做。
第二是BE試驗。做一致性評價生物等效性試驗量非常大，很多企業也為我們擔心，現在CFDA批了幾千個仿製藥的BE試驗，如果一致性評價藥開展，可能又有幾千個BE試驗開展。而我國整個醫療機構能夠定為臨床試驗機構的隻有400多家，允許做生物等效的也就100多家。因此，有人算了一筆賬，僅僅這些醫療機構，怎麽能夠承接近萬的臨床試驗？
這個問題講得很現實，所以CFDA也在想辦法，怎麽來推動臨床醫療機構積極參與到臨床試驗中，目前CFDA和衛計委也在商量和討論這件事情。對BE試驗在整個試驗的機構方麵能否適當放寬？很多專家學者給出意見，希望能夠在臨床機構方麵開一個口子。對此，CFDA進行了認真研究，聽取大家的意見，積極的討論，不久之後會出台一個指導文件。如果參比製劑能夠順利解決，BE試驗問題解決，一致性評價主要障礙也就基本解決，剩下的就是大家積極參與，CFDA已經組織了專門力量為一致性評價做好服務和工作。
  

4、臨床試驗數據核查後續

去年7月22日發布了臨床數據核查以後，在國內就產生了一些震蕩。其結果出乎意料，這次核查帶來的效果是好的，及時糾正和發現臨床研究的問題，積極意義在於讓那些真正搞研發、搞創新的機構和企業得到公平對待，能夠得到一個很好的研究環境，讓那些做得不規範和不真實的能夠主動退出。也因為此，使得申報數量上有所減少，濫竽充數者不再報，不規範者主動退出。
申報退回資料的情況是多種多樣，有些是不規範，沒按照要求來做，違反有關規定，影響到最後數據的準確和科學，所以主動退出，CFDA允許。在退回中有些不真實的，就是數據不可溯源，包括刪除、修改、漏填，不完整、不真實等，不能夠證明藥品的安全性和有效性，企業主動退回。當然，不排除在臨床試驗中確實發現了弄虛作假。
當然，既然80%的退回，產品不是假的、不規範的，怎麽辦？CFDA曾發了一個通知，對主動退回以後的產品有幾種渠道，通過完善資料以後再報。但大家再報，資料如何準備？申報後如何排隊？審評時間如何保證？可能大家有疑惑。很多企業也提出要求，可否提供更詳盡的提示，告訴企業退回後的資料怎麽做才不至於浪費，不要讓創新成果化為烏有，這些建議是積極的。總局在深度研究，並聽取大家意見，隻要合理，CFDA均會吸納。

5、生產工藝自查：意在核實 

對於生產工藝自查，實際上CFDA隻是發了一個征求意見的公告。目的是使企業生產工藝能夠固定下來，讓那些已經改了工藝的不要發生風險。如果確實有風險，我們有辦法來仿製和糾正。這是一種善意的、積極的，但也帶來大家的討論，認為工藝核查來得很凶，很厲害，好像通過工藝核查一定要改變什麽。
我們也認真看一下公告，確實有點問題。可能我們沒有講清楚，因為這是征求意見，還有完善過程。企業也可能沒讀懂，擔心很多。總體而言，現在工藝執行情況還比較好。因為從2007年以來，CFDA進行了多次工藝核查，2007年開展注射劑工藝核查，在各省藥監局有備案，資料還在。2009年開展過中藥注射劑安全性再評價，對中藥注射劑工藝再一次進行核對；2009年，對基本藥物的所有工藝進行了核對。通過幾次核對，對實際上藥品生產工藝的真實性基本上還是有底。
但是範圍以外的還有一些問題，也包括從2007年以來企業還在不斷完善和改進一些工藝，這些是在動態變化中。實際上，CFDA在征求意見過程當中就是想聽聽大家的意見。一句話，工藝是製造產品的一個流程過程，這個過程必須固定，不能擅自改變。法律規定，如果改變工藝不影響質量，企業報備案就可以；如果影響了質量，就按普通申請做一個報批。很多企業之所以沒有報批，因為補充申請可能要走很多流程，半年、一年可能都完不成，而且還要等。這樣的話，根據大家的情況，這一次我們想如實地了解大家的情況，把各種工藝固定下來。
我剛才講我們現在工藝心裏有底，但現在有些產品工藝確實還有一些這樣或者那樣的風險問題，比如說中藥注射劑，比如說多組份的生化製劑，這些產品工藝過程確實有些情況。這次我們按照44號文件的要求對中藥注射劑進行一些質量再評價，這是我們必須做的一件事，我們現在也在研究中藥注射劑怎麽能夠通過質量的一些評價，使他的產品更穩定、更有效。前不久和醫藥界的專家討論，也聽取意見，大家都認為中藥注射劑要把基源穩定下來，藥材從哪裏來，一定要穩定基源。中藥注射劑工藝做了很大的改進，大家都是朝著越來越好的方向改，這些工藝都要固定下來。
實際上中藥的整個生產質量靠過程控製，因此，在整個過程中，最好能夠量化管理。也有專家提出中藥注射劑一定要控製好最後的批檢查，因為產品的批間差比較大，就說明它的質量不穩定，風險不可控。中藥注射劑下一步如何提高？一定要把質量穩定，把風險控製在可控的範圍內。因此，基源固定、工藝穩定，整個過程能夠數字化管理，最後縮小批間差。實際上有些企業已經做到了，如果沒做到，我們給時間、給機會，要求企業必須做到，目的就是我們整個產品的質量能夠提高。

6、堅決推行“兩票製”整治流通

今年5月份，CFDA發了一個公告，對醫藥流通領域進行整治。為什麽整治？因為流通領域裏麵亂象比較多。亂在哪裏？一是流通的企業太多，現在一共12000多家批發企業；二是從事的銷售人員太多。當然出現這兩個現象有一定的客觀原因，有一定的社會環境，那也是人家的生存之道。大家都在說要提高中國藥品流通過程中的集中度，實際上我們現在集中度並不低。盡管1.2萬家藥品批發企業，但是80%的批發量集中在前100家批發企業，所以集中度不錯。按照此數據，依據市場經濟法則，批發企業剩下的不應該這麽多，也不可能這麽多，因為它活不了。
大家可以算賬，中國整個藥物市場不到2萬億規模，但有1.2萬家批發企業，平均一家企業的年銷售量也就是1億元左右。如果80%的銷量在前100家，那剩下的1萬家隻瓜分了20%，那麽平均一個企業的銷量就是兩三千萬元。大家還知道，批發企業的利潤率就是1%，如果管理稍有放鬆，那就得虧。按照這個比例計算，這些批發企業就活不下去的，自然受到淘汰。但是我們卻發現，這些批發企業不僅活著，而且活得很好，活得很瀟灑。這個悖論展現的是，市場經濟的法則在藥品流通領域失靈了，優者勝不出，劣者淘汰不了，這就是一個現象。
我隻想講一個概念，就是必須整頓。怎麽整頓？CFDA抓兩頭，一頭是要解決流通環節問題，環節多的問題是我們整個流通過程當中的一些不正常現象。一個藥品從藥廠出來到使用單位中間經過兩個環節很正常，通過三個環節也肯定有，通過四個環節的我們也找得到。流通環節越多產生的費用就越多，很多冤枉錢就發生在這裏。
我們醫保現在最怕的就是費用降不下來，總想能夠通過降價的方式把藥品價格降下來。新農合裏麵也是就這麽一點錢，都在流通環節裏麵耗掉了，讓我們有限的資金沒有發揮應有的醫療保障作用。
所以這次醫改領導小組下決心，對流通領域的流通環節要加以控製，因此提出了一個“兩票製”，我們是讚成的。因為流通環節多，汙染了環境，搞亂了秩序，助長了不正之風，甚至也影響到我們地方的藥監部門。實行“兩票製”，我覺得這也是不得已而為之，而且我認為是會有效的。實際上“兩票製”核心點是縮短流通環節，壓縮、擠掉中間的水分。當然這項舉措很多人都在討論，很多人也在擔心，我們也知道這裏麵的一些問題。從CFDA來講，我們堅定不移地支持“兩票製”，在今後的監管過程當中我們也會按照“兩票製”的要求來履行我們的監管。
通過這樣，我們能把一些過去掛靠的、走票的從中擠掉，也就是說淘汰出去，讓整個市場幹淨，讓流通過程能夠簡潔，讓費用降低，真正讓公眾和老百姓得到實惠。我們在流通整治過程中還想要抓的就是那些掛靠走票者，現在大量的流通點我們發現掛號走票者在排隊；當然現在勞動就業關係、人事聘任關係出現新的情況和新的變化，過去我們想像的掛號走票在實踐過程當中確實有很多新的法律概念需要我們界定。隻要是合法經營者我們就保護，隻要是不合法經營者就堅決的采取措施。我們也有很多教訓，也發生了一些問題，如果說我們不下決心整治，流通環節亂象問題會越來越嚴重。中國的藥品質量我們說要從根本上得到保障，說實話，這裏麵肯定有很多困難，所以我們下決心要對流通環節進行整治。
最近一段時間組織了很多檢查，通報了很多案例。當然流通領域的整治僅僅靠這個是不行的，為什麽會出現這麽多批發企業？為什麽有這麽多的流通環節？為什麽有這麽多的銷售人員？靠什麽養著？他一定有他滋生的土壤，所以必須全流程的進行改革和加強監管，包括使用單位采購藥品、使用藥品、合理用藥的問題等等。
在這項改革過程當中，我想提醒在座的企業提醒，實際上流通過程的質量應該由生產企業擔起來，不能袖手旁觀，不能一放了之，不能自己的產品離開了自己的藥廠就概不負責，這樣不行。今後在流通過程當中，可能我們要強化生產企業在流通過程當中的擔當。總而言之，流通過程的整治是靠大家一起來進行努力，共同把它抓好的。
這一年多來，我們出台了很多的規定，采取了很多的措施，但是有一點我們是正在做的，就是公開、透明。所謂講公開、透明，就是每一項政策的出台我們一定廣泛聽取意見，我們通過網站向外麵征求意見，我們一定要留足在征求意見過程當中的社會評論時間，一般來講不少於30天。如果有些涉及到重大的改變，需要向WTO、TPT通報的，我們需要多留出一些。我們是采取各種各樣的形式，盡可能多的把大家的意見搜集，然後匯集到我們的整改當中來。
總而言之，CFDA既要加強改革，又要加強公開和透明，更要和大家同心協力。改革是我們加強監管的必由之路，改革也是提高藥品質量的必然要求。這一年來CFDA在業界同仁們的理解、支持和配合下，我們的審評審批製度改革取得了一定的效果，也得到了大家的一些認可。但是我們也知道我們現在所做的這些工作離大家的要求還有不小的差距，也更加說明我們的改革任重道遠，永無止境。